Europa y el Reino Unido

Una investigación de Public Eye documenta por primera vez los cambios de trabajo entre el sector farmacéutico y dos autoridades reguladoras suizas: Swissmedic y la Oficina Federal de Salud Pública (OFSP). Esta práctica, conocida como “puertas giratorias”, aumenta el riesgo de que las empresas influyan en la política farmacéutica del país.

Suiza, para combatir eficazmente estos conflictos de interés y conservar la confianza pública en sus autoridades, debe adoptar medidas más contundentes y rendir cuentas.

Las noticias de que altos funcionarios o miembros del gobierno se incorporan al sector privado aparecen ocasionalmente en los titulares de prensa, generando inquietudes legítimas sobre posibles conflictos de interés y la independencia de dichas autoridades.

Cuando un miembro del Consejo Federal suizo, que había sido ministro finalizó su mandato, se incorporó a una importante constructora que previamente había supervisado; una Secretaria de Estado de Asuntos Económicos (SECO), menos de un año después de dejar su cargo oficial, se incorporó al Consejo de Administración de Nestlé, una multinacional cuyos intereses comerciales defendió como embajadora de Suiza y principal negociadora ante organismos internacionales; y una subdirectora de la Oficina Federal de Salud Pública (OFSP), encargada de la Dirección de Seguros de Salud y Accidentes, inmediatamente después de dejar su cargo se convirtió en la nueva directora general de una empresa privada de seguros de salud.

Entonces, ¿estas “puertas giratorias” son una práctica marginal o, por el contrario, están bien establecidas? ¿Involucran solo a altos ejecutivos? ¿O a cualquier nivel jerárquico? ¿Y qué hay de las “puertas giratorias inversas”, es decir la transferencia de personal del sector privado al sector público, que suele estar menos sujeta a escrutinio, pero es igual de probable que fortalezca el control que tienen las empresas sobre los procesos y estructuras políticas, conocido como “captura corporativa”?

Para responder a estas preguntas hicimos, en colaboración con el grupo de investigación WAV, una investigación sin precedentes en Suiza. El objetivo era identificar casos relacionados con las “puertas giratorias” en el sector farmacéutico, es decir, transferencias de personal entre esta industria —cuya influencia política y poderosa capacidad para ejercer presión política han sido ampliamente documentadas— y dos oficinas federales encargadas de regular la política de medicamentos: Swissmedic y la OFSP.

Muchas puertas giratorias entre la industria farmacéutica y sus reguladores
Nuestra investigación identificó a 239 personas involucradas en al menos un caso de “puertas giratorias” con el sector farmacéutico: 173 de Swissmedic y 66 de la OFSP.

n términos generales, de las 741 personas que identificamos que habían trabajado en Swissmedic, 294 habían trabajado para al menos una empresa farmacéutica, es decir, casi el 40%. En el caso de la OFSP, cuya misión en salud pública va mucho más allá de la política farmacéutica, esta tasa fue del 13% (201 de 1.591).

De las 239 personas, en total, que han participado en el sistema de “puertas giratorias” desde el sector farmacéutico, 43 (el 18%) lo han hecho más de una vez a lo largo de su carrera. Por ejemplo, una persona que durante cinco años había estado a cargo de asuntos regulatorios en la industria farmacéutica, trabajó durante 18 meses en Swissmedic como examinadora de las solicitudes de comercialización, luego pasó 17 años en varias grandes compañías farmacéuticas (incluida Novartis) y en una consultora del mismo sector, antes de volver a ocupar un puesto similar en swissmedic durante un año y medio, para finalmente regresar al mismo bufete.

En total, nuestra investigación identificó 208 casos de “puertas giratorias” en la industria farmacéutica que involucraban a Swissmedic y 76 que involucraban a la OFSP. El gráfico a continuación muestra un marcado aumento en el fenómeno menos documentado de las puertas giratorias inversas en los últimos 25 años. 189 de 284 casos fueron del sector privado al público, lo que equivale a dos tercios del total.

Parte de este aumento se explica por un mayor uso de LinkedIn, que facilita la identificación de estos casos. Sin embargo, esto no explica la disminución en los casos de “puertas giratorias inversas” que se observó entre el sector privado y el público durante el período de 2015 a 2019, seguido de un drástico aumento en los últimos cinco años. También se ha observado un aumento en el número de traslados directos de la industria farmacéutica a Swissmedic y la OFSP.

Esta práctica de “puertas giratorias” se ha observado en todos los niveles jerárquicos. De las 239 personas involucradas en la práctica de “puertas giratorias” con el sector farmacéutico, en una o más ocasiones:

• 26 (11%) eran o son miembros de la dirección o altos ejecutivos.
• 204 (85%) ocupaban u ocupan cargos que no figuran en el organigrama oficial (jefes de unidad, expertos científicos, inspectores, asesores jurídicos, etc.).
• 9 (4%) eran o son expertos comisionados por otras oficinas federales relacionadas. Estas personas, que también están sujetas a disposiciones para prevenir los conflictos de interés, emiten opiniones en el marco del proceso de toma de decisiones (por ejemplo, sobre la aprobación o la fijación de precios de productos médicos) o son miembros de comisiones extraparlamentarias para temas que están directamente relacionado con las actividades de Swissmedic o de la OFSP.

Áreas importantes expuestas al problema de las “puertas giratorias”
Los que realizan ciertas actividades en el sector farmacéutico están más expuestos que otros a las “puertas giratorias”. Quienes están a favor de que los ejecutivos se trasladen del sector privado al público lo justifican diciendo que esas personas han adquirido mucha experiencia, que solo se puede adquirir en el sector farmacéutico y se requiere para analizar los documentos que se someten al solicitar los permisos de comercialización y vigilar el mercado. Este argumento trivializa el riesgo de conflictos de interés e ignora la experiencia de las comunidades académica y médica.

Los intereses comerciales en torno a la regulación de medicamentos ofrecen otra explicación, como lo demuestra la intensa presión ejercida por la industria farmacéutica para eliminar las barreras regulatorias. Nuestra investigación identifica varios sectores clave relacionados con la regulación de medicamentos, que son particularmente propensos a verse involucrados en las puertas giratorias:

• El sector de Autorizaciones de Comercialización (AC) de Swissmedic, con 90 personas (el 52% de las cuales participan en procesos de intercambio entre la industria farmacéutica y la agencia suiza de medicamentos). Por ejemplo, una persona que fue nombrada directora de este sector en Swissmedic tras más de nueve años como asesora y directora médica en una gran farmacéutica; o el ejecutivo que, tras trabajar 18 años en diversas compañías farmacéuticas (incluidas Sandoz y Roche), asumió la dirección de este sector en Swissmedic, antes de pasar a Novartis como responsable de adherencia normativa.

  La concesión de una autorización de comercialización es algo muy importante para la industria, ya que condiciona la comercialización de un medicamento y, por lo tanto, su flujo de ingresos. Cualquier retraso en la obtención de esta autorización puede suponer una pérdida de varios millones de francos suizos para el fabricante. Por ello, la industria farmacéutica está impulsando con ahínco las aprobaciones aceleradas, que están en auge.

• El sector de Licencias y Supervisión, que abarca las divisiones de «Ensayos Clínicos», «Inspecciones» y «Medicamentos de Terapia Avanzada» (MTA), cuenta con 52 personas involucradas en puertas giratorias (30%)

  Un ejemplo es el de un analista que estuvo a cargo de ensayos clínicos durante 15 años en varias compañías farmacéuticas (incluida Novartis) y que posteriormente se incorporó a la división de Swissmedic como científico, donde permaneció más de dos años, antes de regresar a la gran industria farmacéutica como director asociado. Otra persona, tras trabajar 15 años en diversas compañías farmacéuticas, ahora está a cargo de la regulación de los MTA en Swissmedic.

  Los ensayos clínicos son un paso obligatorio para demostrar la eficacia y seguridad de un nuevo medicamento, para que pueda obtener el permiso de comercialización. Si se identifica un problema durante una inspección o se detecta falta de solidez en los datos, puede resultar costoso. Entre los MTA están las terapias celulares (como Kymriah, el medicamento contra el cáncer de Novartis) y las terapias génicas, un campo en rápido crecimiento cuyo marco regulatorio es muy reciente.

• La Dirección de Seguros de Salud y Accidentes, que incluye la división de medicamentos, cuenta con 30 personas que han estado involucradas en puertas giratorias (el 45% de las cuales participan en la negociación entre la industria farmacéutica y la OFSP.

  Por ejemplo, un farmacéutico con 10 años de experiencia como experto en asuntos regulatorios en una gran empresa farmacéutica se incorporó a la división de Medicamentos de la OFSP durante un año y medio, antes de aceptar un trabajo con uno de los líderes mundiales en biotecnología. También hubo un exdirector de esta dirección, que también fue subdirector de la OFSP, quien, tras finalizar su mandato, fundó su propio bufete de abogados, ofreciendo asesoría a empresas farmacéuticas en materia regulatoria.

  La fijación del precio de los medicamentos es un paso clave para el sector, ya que las tarifas que decide la OFSP afectan directamente a sus márgenes de beneficio

Nuestra investigación también identificó casos de “puertas giratorias” en otras áreas relevantes, como la de legislación sobre productos terapéuticos e investigación en seres humanos (OFSP), las enfermedades transmisibles (especialmente durante la pandemia de covid-19, OFSP), el acceso a los datos de los pacientes (OFSP) y la armonización de las normas regulatorias de medicamentos (Swissmedic)

Cuando indagamos con Swissmedic y la OFSP nos respondieron que eran conscientes de los riesgos de conflictos de interés relacionados con el cambio de bando, pero no comentaron los resultados de nuestra encuesta y afirmaron no disponer de estadísticas al respecto.

Swissmedic enfatiza que las decisiones sobre autorizaciones o inspecciones se toman en equipo, involucrando a varios niveles jerárquicos. Además, los gerentes deben renovar anualmente su adherencia al Código de Conducta, y los demás empleados, lo tienen que hacer cada dos años. Swissmedic no proporcionó ninguna información sobre los cuestionamientos que les hicimos sobre las precauciones que toman cuando hay transferencias laterales de personal y nos remitió a las disposiciones legales vigentes (véase más adelante), que deberían aplicarse a todo el personal. La autoridad afirma haber mejorado su normativa tras una auditoría realizada por la Oficina Federal de Auditoría de Suiza en 2020. Y señala que confía en el conocimiento de los profesionales de la industria farmacéutica para el desempeño de sus funciones. Por otro lado, desde su perspectiva, que las autoridades reguladoras cuenten con profesionales que entiendan el punto de vista de la industria es un alivio para la industria farmacéutica.

La OFSP señala que las personas con experiencia profesional y un profundo conocimiento del sistema de salud suizo son especialmente solicitadas y necesarias para desarrollar sus funciones. Las normas, como un código de conducta vinculante y las disposiciones legales aplicables, minimizan los conflictos de interés. Sin embargo, la autoridad no proporciona detalles sobre su aplicación en la práctica. La Oficina Federal también enfatiza que las normas vigentes se aplican a todo tipo de transferencias laterales (puertas giratorias), incluyendo las del sector privado al público, pero que los períodos de reflexión, durante los cuales no se pueden dar estos cambios (cooling -off) solo se aplican a los puestos directivos.

Medidas insuficientes e imprecisas
Este problema de las “puertas giratorias” no es nuevo. Los riesgos que conlleva en términos de conflictos de interés, captura corporativa, corrupción y pérdida de confianza en las autoridades, por no mencionar la distorsión de la competencia, se conocen desde hace mucho tiempo.

“En nuestro país, los cambios de trabajo entre los funcionarios y el sector privado son relativamente frecuentes”, afirma Urs Thalmann, Director General de Transparencia Internacional en Suiza. “Si bien estas transferencias pueden ser de interés público, el riesgo de sesgo, acceso ilegítimo a la información y tráfico de influencias son muy reales”.

En su opinión, estos riesgos deberían contrarrestarse con normas proporcionadas, claras y de aplicación coherente, como los períodos de espera (cooling-off periods), especialmente para las transferencias entre las autoridades reguladoras y las empresas que supervisan.

Sin embargo, Suiza ha tardado en implementar medidas generales para minimizar los riesgos asociados con las “puertas giratorias”. No fue hasta que el Grupo de los Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa (Council of Europe’s Group of States against Corruption o GRECO) hizo una evaluación en 2007, que se recomendó la regulación de esta práctica, y el Consejo Federal suizo solicitó a finales de 2008 la creación de un Grupo de Trabajo Interdepartamental sobre la Lucha contra la Corrupción (GTI Corrupción). Más recientemente, se adoptó una estrategia anticorrupción para el período 2021-2024 [1], que está a punto de ser actualizada.

Las primeras medidas legislativas para regular este tema incluyen el deber de mantener el secreto profesional, la obligación de recusarse en caso de parcialidad, la posibilidad de exigir periodo de espera o de reflexión para ciertas categorías de personal (es decir, un plazo mínimo entre la finalización de un empleo en el sector público y la incorporación a un nuevo puesto en el sector privado) y, en caso de conflicto de interés, el nombramiento a otro puesto menos expuesto. Como administración federal descentralizada, Swissmedic cuenta con sus propias normas de aplicación en este ámbito, que no hacen referencia explícita a ningún periodo de reflexión o cooling-off (véase más adelante).

Sin embargo, algunas de estas medidas, como el periodo de reflexión, no son suficientes para contrarrestar eficazmente las “puertas giratorias” y los conflictos de interés que de ellas se derivan, como confirmaron recientemente GRECO (2024) y una auditoría de la Oficina Federal de Auditoría de Suiza (2025) [2].

Public Eye hace las siguientes recomendaciones para regular las puertas giratorias y garantizar la primacía del interés público sobre los movimientos profesionales laterales:

Un período de reflexión, que actualmente es “posible”, debería aplicarse de forma más sistemática. En 2011, el Grupo de Trabajo GTI sobre la Corrupción recomendó la introducción de una cláusula anti-puertas giratorias y un período de reflexión en los contratos de trabajo de los altos ejecutivos [3]. Hasta la fecha, esto no se ha concretado. Un cuestionario enviado en 2019 a la secretaría general de los siete departamentos mostró que dicha cláusula solo se había incluido tres veces desde 2016. El Consejo Federal y el Grupo de Trabajo GTI sobre la Corrupción se muestran reacios a exigir que el período de reflexión se aplique más amplia y sistemáticamente, con el pretexto de proteger la libertad económica de las personas afectadas.

El periodo de reflexión (cooling-off) debería tener una duración mínima de 12 meses. La ONU [4] y GRECO comparten esta opinión. La duración máxima en Suiza, de 6 a 12 meses, sigue siendo muy inferior a la de muchos países europeos, que ofrecen periodos de hasta 36 meses, al menos para los altos funcionarios con cargos administrativos. Transparencia Internacional también recomienda de 12 a 18 meses, como duración mínima razonable [5].

El periodo de reflexión (cooling-off) debería aplicarse de forma más amplia. Actualmente, se aplica principalmente a secretarios de estado, directores de oficina y secretarios generales de departamento, así como a sus adjuntos. Los miembros del consejo de administración de Swissmedic o de la OFSP, salvo el director, que decidan trasladarse al sector farmacéutico no se ven afectados, aunque tales cambios puedan generar un conflicto de interés y perjudicar la reputación de la administración federal. Los puestos jerárquicos inferiores no están sujetos a esta medida, aunque algunos podrían anteponer los intereses comerciales de la industria farmacéutica al interés público

La transición del sector privado al público también debe tenerse en cuenta en relación con las medidas de regulación y control. Actualmente, la atención se centra en la transición del sector público al privado. Sin embargo, nuestra investigación ha identificado el doble de casos de “puertas giratorias inversas” en el sector farmacéutico. Si bien existe la obligación de recusarse, esto depende del grado de transparencia respecto a los conflictos de interés que declare el empleado, en base a su criterio personal. Una revisión más sistemática facilitaría la identificación de riesgos. También se debería considerar una prohibición más formal del ejercicio de ciertas funciones de la administración pública, como la que existe en Francia e Italia, por ejemplo, según su legislación.

Hay que gestionar los casos concretos de “puertas giratorias” abiertamente. La actual falta de transparencia impide saber si se están tomando medidas para abordar este problema y en qué medida. En un informe de 2018 [6], por ejemplo, la Oficina Federal de Auditoría de Suiza descubrió que se había incorporado una cláusula de “puertas giratorias” en la legislación de recursos humanos de la Confederación, pero que “no se aplica”. En 2023, el Consejo Nacional emitió una moción a favor de una mayor transparencia en torno a las puertas giratorias en Suiza, “como medida democrática fundamental”, tras el traslado del exdirector de SECO a Nestlé.

Las autoridades deben actuar
Nuestra investigación muestra que las “puertas giratorias” entre la industria farmacéutica y los organismos públicos encargados de regular el mercado de medicamentos son muy frecuentes en Suiza. Esta proximidad suscita preocupaciones legítimas sobre la independencia de nuestras autoridades reguladoras, especialmente cuando estos movimientos de personal no están adecuadamente supervisados. El hecho de que alrededor del 80% del presupuesto de Swissmedic provenga de la industria farmacéutica genera sospechas de sesgo.

No todos los casos de “puertas giratorias” conllevan los mismos riesgos. Por lo tanto, no tendría sentido prohibir esta práctica, además no se podría hacer porque hay derechos constitucionales relacionados con la libertad económica de las personas. Por otra parte, algunas transferencias del sector privado al público pueden incluso ser beneficiosas cuando se transfiere experiencia, siempre que se adopten medidas sólidas para evitar el riesgo de conflicto de interés o de ejercer influencia indebida.

Sin embargo, hoy en día es imposible saber si las medidas de control previstas en la legislación se aplican realmente y en qué medida. Se requiere mayor transparencia para preservar la confianza del público en las autoridades. Las medidas destinadas únicamente a concienciar a los posibles involucrados, como prevé la estrategia anticorrupción, no serán suficientes. Las autoridades federales deben informar activamente sobre sus medidas concretas de implementación.

Si el problema de las “puertas giratorias” no se aborda y regula adecuadamente, una entidad como Swissmedic corre el riesgo de convertirse en un promotor económico del sector en lugar de una agencia reguladora que actúe en beneficio del interés público.