Tratado Pandémico

El borrador del Acuerdo sobre Pandemias [1] y el Reglamento Sanitario Internacional (RSI, 2005), modificado por la 77.ª Asamblea Mundial de la Salud (AMS) en mayo de 2024 (en adelante, el RSI), abordan aspectos similares y complementarios de la seguridad sanitaria mundial.

Uno de los retos para su futura implementación es garantizar su complementariedad y sinergia, evitando la fragmentación y la duplicación innecesaria en su gobernanza. Al mismo tiempo, ambos instrumentos son de naturaleza diferente y la participación será asimétrica por tiempo indefinido, ya que el RSI cuenta con 196 partes, mientras que el Acuerdo sobre la Pandemia, cuando entre en vigor, tendrá 60 partes.

Estas consideraciones plantean una serie de retos que han sido debatidos por el grupo de negociación intergubernamental de la OMS (Intergovernmental Negotiating Body o INB). A continuación, se presenta un breve resumen de algunos de los temas en cuestión, con el objetivo de promover el debate sin necesariamente proponer soluciones.

Definiciones
Varias disposiciones de los Artículos 9 a 13 del borrador del Acuerdo Pandémico imponen obligaciones o exigen que las Partes tomen en consideración otros aspectos en caso de que el Director General de la OMS declare una emergencia de salud pública de importancia internacional (ESPII), incluyendo una emergencia pandémica, en virtud del RSI. En otras palabras, el mecanismo de alerta del Artículo 12 del RSI genera diversas consecuencias jurídicas en virtud del Acuerdo Pandémico.

Este mecanismo, a su vez, exige que las ESPII y las emergencias pandémicas se definan de forma coherente en ambos instrumentos. Hay dos maneras de lograrlo en el Acuerdo Pandémico: se pueden incluir definiciones independientes idénticas a las del texto actual del RSI; o simplemente indicar que las definiciones del Artículo 1 del RSI se aplican al Acuerdo Pandémico. El problema con la primera solución radica en que, en el futuro, la Asamblea Mundial de la Salud (AMS) podría modificar las definiciones del RSI, creando así incoherencias o requiriendo una modificación del Acuerdo Pandémico. El borrador del Acuerdo Pandémico reproduce las definiciones del RSI con una nota a pie de página que indica «de conformidad con el RSI modificado (2005)», optando así aparentemente por el primer enfoque.

Gobernanza
El Artículo 21 del borrador del Acuerdo Pandémico establece una Conferencia de las Partes (en inglé conference of the parties COP) encargada de evaluar la implementación del acuerdo y revisar su funcionamiento. La Asamblea Mundial de la Salud (AMS) ejerce funciones similares en relación con el RSI, que como parte de las enmiendas de mayo de 2024 acaba de establecer un “Comité de Estados Partes para la Implementación” del RSI mediante la inserción del nuevo Artículo 54 bis.

El Comité de Implementación está compuesto por todos los Estados Partes y facilitará la implementación efectiva del RSI de manera no contenciosa, no punitiva, con carácter de ayuda y transparente. El Comité se beneficiará de la asesoría de un Subcomité de expertos. Dada la importante superposición de funciones y la preocupación por evitar duplicaciones innecesarias y garantizar la coherencia entre ambos instrumentos, el Artículo 21 del borrador del Acuerdo Pandémico prevé (en dos variantes aún no acordadas) la creación de un mecanismo, por parte de la COP, para fortalecer la implementación del Acuerdo Pandémico, que deberá colaborar con los mecanismos existentes, incluido el Comité o Subcomité del RSI, y tenerlos en cuenta.

La generalidad del lenguaje deja abierta la puerta a numerosas soluciones que podrían promover la coherencia, a la vez que reflejan las diferencias entre ambos instrumentos. Es difícil imaginar que el mecanismo del RSI pueda servir simplemente como equivalente del Acuerdo Pandémico, ya que ello implicaría que quienes no son Partes en el Acuerdo Pandémico (pero sí Partes en el RSI) revisarían la implementación por parte de las Partes, lo cual parece jurídica y políticamente cuestionable. Sin embargo, podría preverse, por ejemplo, que los mecanismos del RSI y del Acuerdo Pandémico intercambien informes de sus sesiones, que ambos celebren sesiones conjuntas para considerar temas que se solapan o están estrechamente relacionados (por ejemplo, la asignación equitativa de productos sanitarios), o que los presidentes/mesas de ambos mecanismos se reúnan periódicamente para debatir temas que se solapan.

Financiación
Tanto el borrador del Acuerdo Pandémico (Artículo 20, completamente en verde, es decir consensuado) como el RSI enmendado (Artículo 44bis) establecen mecanismos financieros de coordinación con funciones y metodologías muy similares.

El mecanismo del Acuerdo Pandémico funcionará bajo la autoridad de la Conferencia de las Partes (COP), mientras que el mecanismo del RSI lo hará bajo la autoridad y la orientación de la Asamblea Mundial de la Salud (AMS). La decisión de mantener dos mecanismos separados o intentar fusionar sus actividades ha sido objeto de arduos debates en el INB, pero el resultado parece apuntar hacia algún tipo de unificación. El artículo 20, párrafo 3, del borrador del Acuerdo Pandémico establece que el mecanismo del RSI «se utilizará como mecanismo para la aplicación del presente Acuerdo, en la forma que determine la Conferencia de las Partes». La Asamblea Mundial de la Salud (AMS), en la resolución que adoptó las enmiendas del RSI de 2024 (WHA77.17), decidió que «los futuros instrumentos sobre emergencias de salud pública, adoptados de conformidad con la Constitución de la Organización Mundial de la Salud, podrán utilizar» el mecanismo del RSI.

El impulso hacia algún tipo de unificación es evidente, pero ¿cómo lograrlo?

El Acuerdo Pandémico no puede prescribir lo que debe hacer el RSI, y es difícil concebir que el mismo mecanismo esté sujeto a la autoridad de dos órganos diferentes, uno de los cuales (la COP del Acuerdo Pandémico) ni siquiera formará parte de la gobernanza de la OMS. Al mismo tiempo, ninguno de los instrumentos contiene disposiciones prescriptivas sobre la gobernanza de sus respectivos mecanismos, lo que deja margen para adoptar soluciones creativas. Por ejemplo, la COP y la AMS podrían tomar decisiones paralelas —o concluir un acuerdo— con términos de referencia, modalidades y criterios diferenciados, rendición de cuentas y líneas de presentación de informes para el uso del mecanismo en virtud de cada instrumento. El tono abierto de la resolución WHA77.17 deja abierta la posibilidad de que el mecanismo del RSI, bajo la autoridad última de la AMS, se convierta en el coordinador financiero de futuros instrumentos de la respuesta a emergencias de salud publica, parecido al papel que desempeña el Fondo para el Medio Ambiente Mundial en relación con múltiples convenciones ambientales.

Conclusiones
Además de acordar las cuestiones sustantivas restantes, así como las modalidades para desarrollar anexos o instrumentos similares, los negociadores del INB también deberán abordar estos complejos desafíos de gobernanza para incluirlos en su paquete final. Existe margen para encontrar soluciones creativas y directas que garanticen la coordinación, la comunicación y la colaboración constructiva entre el Acuerdo Pandémico y el RSI, y es importante que estas se acuerden y se pongan a prueba en tiempos de paz, en lugar de esperar a la próxima crisis.

Gian Luca Burci es Profesor Adjunto de Derecho Internacional en el Instituto de Posgrado de Ginebra y fue miembro del Comité de Revisión del RSI, que completó su análisis experto de las enmiendas propuestas al RSI en enero de 2023. Codirige la Iniciativa para la Gobernanza de Pandemias.